5月28日，国务院发布《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国首部专门针对城市更新的国家级专项规划文件，《规划》释放出明确信号：未来5年，我国城市更新将从单一功能的改造，转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活等多维协同、全面升级的新阶段。
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，推进城市更新成为城市工作的重要抓手。
这场推动城市从“有没有”向“好不好”深刻转型的系统变革，将对城市发展产生怎样的深远影响？
在清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚看来，随着中国人口总量增速和城镇化率增速相继迈过拐点，城市更新正成为新型城镇化“下半场”的主战场。
他在接受每日经济新闻·城市进化论专访时表示，我国城市发展的逻辑正从过去依赖土地经济的增长模式，逐步转向创新驱动的高质量发展，城市开发建设方式也将更加聚焦于满足民众实际需求。
提升存量资源品质和使用效率
城市进化论：从“十四五”提出实施城市更新行动，到“十五五”规划纲要进一步明确高质量推进城市更新，再到此次《规划》出台，如何看待城市更新在我国城市发展中的重要作用？
尹稚：最新的《规划》与此前中央城市工作会议保持了连贯性，总体上是落实“两个转向”，即我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
“两个转向”的形势判断，是基于我国人口形势、产业聚集、劳动力资源等多方面因素的变化作出的。在此判断下，原先大规模扩张式的新城新区建设时代已基本结束。
如何用好城市存量资源，提升品质和使用效率，成为接下来10年需要考虑的主要问题。
正因如此，“十五五”作为转型起步的关键五年显得尤为重要，一旦开好头、打好样，未来“十六五”“十七五”将能持续做下去，精准实现“一张蓝图绘到底”。
城市进化论：《规划》提出了到2030年城市开发建设方式转型初见成效的目标，如何理解这一转型的内涵？
尹稚：改革开放以后很长一段时间里，我国城市发展面临的主要矛盾是全方位的资本短缺。我们现在称之为“土地经济”的这套打法，解决了居民住房严重短缺的问题，也解决了城市建设和维护资金短缺的问题。
但随着城镇化进程不断推进，城市增量建设的空间已经非常有限。城市发展在“以地生财”和创新驱动之间出现了再平衡，城市的发展逻辑从原来偏重资本增值，转向依靠实体经济创造财富。下一步城市开发建设方式转型的方向，也将更多转向回应方方面面的真实需求。
比如，住宅本身具备资产价值的双重性，既有使用价值，也有资产价值，在住房短缺时代，资产价值的增值速度和前景不断上升。未来，住宅的增值空间被日益压缩，市场也将更多回归到实实在在的居住需求上来。
推动超大特大城市“瘦身强核”
城市进化论：我们注意到，在《规划》提出的重点任务中，培育壮大城市发展新动能被放在首位，强调要推进超大特大城市治理现代化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。未来超大特大城市发展将如何转变？
尹稚：超大特大城市的转型之路，其实已经走过多年，比如北京推进减量发展、上海减少土地扩张等。
以北京为例，作为全国首个减量发展的超大城市，自新版城市总体规划实施以来，北京有序疏解非首都功能，拆除违法建设超2.38亿平方米，腾退土地超275平方公里，城市发展逐步转向“精耕细作”。
对于超大特大城市而言，一方面要通过“瘦身强核”，做强做精核心功能；另一方面，推动非核心功能向更好的价格洼地疏解，也有利于带动周边城市发展，避免出现一城独大、“吃干榨净”的现象。
这种分工协作与空间优化，有利于实现组团式网络化发展，进而推动人工建成环境与自然环境交织融合，改善人与自然之间的互利关系，使整体人居环境更加宜居。
现阶段而言，超大特大城市的高强度建设，带来了人口的高度集聚，也摊薄了人均资源拥有量，还有不少民生短板需要补齐。在进一步加强城市发展的安全与韧性、推动城市发展更加绿色低碳方面，还有很长的路要走。
当然，这些城市往往也是创新高地，通过数字化、智能化技术实现精细化治理，也是其优势所在。一旦有所突破，就能很快推广复制。
城市进化论：《规划》强调要推动城市特色化发展。与超大特大城市相比，县城和小城镇的城市更新，重难点在哪里？
尹稚：县城与小城镇在城市更新方面，最大的问题是基础设施和公共服务能力不足。从清洁饮用水、雨污分流、排水体系、洪水和内涝防治等角度看，相当一部分县城和小城镇基础设施还没有达到正常标准，欠账较多。
因此，实现县城和小城镇基础设施水平和公共服务能力的“双提升”非常重要。这个“双提升”，也意味着其社会和经济承载能力的“双提升”。
只有实现这两个“双提升”，当超大特大城市进行非核心功能疏解转移时，周边中小城市才具备足够的承接能力，区域发展动能也才能顺畅地从中心城市向周边区域扩散。
不过，单靠县城和小城镇自身的力量实现提升难度较大，未来应更加注重与高能级城市间的合作，解决其发展动力欠缺的难题。
主动在更大空间尺度和发展方向上寻找外援，引入外部发展动力，这是推进县城和小城镇城市更新的重点，也是难点所在。
注重发挥社会资本的独特作用
城市进化论：《规划》提出精心培育创新生态，这一过程中如何避免重改造轻产业，真正形成可持续的产业生态？
尹稚：城市更新既要破解当下的存量问题，也要重视未来日益增长的发展需求。
当前，首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等新产业、新业态层出不穷，且迭代速度极快。在这样的趋势下，高质量的城市更新必须确立更综合的目标，实现生活与生产融合、产业发展与城市繁荣同步。
从近年来的实践来看，城市更新项目中业态策划优先、中长期运营评估优先已成常态。经验证明，重改造轻产业，或者说重建设轻运营，这种发展方式在城市更新中是行不通的。唯有不断挖掘优质资产的增值服务潜力，切实提升资产的综合价值，才能实现项目的可持续发展。
在这一过程中，尤其要注重发挥社会资本的独特作用。在过往成功实践中，社会资本的核心贡献往往不在于单纯的重资产投入，而在于其敏锐的市场嗅觉，即如何通过精准策划新业态、新产品，为城市更新注入源源不断的内生动力。
城市进化论：当前城市更新还面临哪些主要挑战？如何突破瓶颈、创新发展？
尹稚：目前，城市更新越来越多地从点状改造走向片区更新。这一转变看起来简单，实践中需要突破很多难题。
比如不同的土地性质对应不同的使用年限，当项目需要汇集政府、企业、社会资本的力量共同推进时，投资高度多元化，产权难以厘清。这背后不单单是技术挑战，还需要大量法律法规创新支持。
《规划》的总体要求提到，尽力而为、量力而行。这意味着城市更新不是一项疾风暴雨式的大规模行动，而是循序渐进、水涨船高的过程。
我经常讲的一个观点是：城市不死，城市更新就不会停止。任何一次更新，都是根据当时所具备的资源来推动的。当需求提升了，城市功能就跟不上了，更新便会不断地滚动下去，用更高的标准、更新的建设质量、更好的功能品质，替代原来的设施和配置。
毫无疑问，任何一项城市更新，最终目的是综合性资产保值增值。这类增值不仅仅与建造质量相关，还与维护运营关系密切。这意味着城市更新不是短时间完成的，而是一个可持续发展的过程。
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